【裁判要点】

在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的程序实现收回土地的目的。行政机关实施强制清除地上附着物的行为，侵害附着物所有权人合法权益的，地上附着物的所有权人有权提起行政诉讼。当事人未与行政机关签订征收补偿协议，行政机关虽然在实施了清理行为后将征地补偿款及青苗费打至当事人的银行卡内，但并不代表当事人已经认可行政机关的行为。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁 定 书

（2019）最高法行申14160号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘*。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省岳西县人民政府。

再审申请人刘*因诉安徽省岳西县人民政府（以下简称岳西县政府）土地行政强制一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终346号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马*达、审判员聂*华、审判员袁*磊参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2020年1月8日组织各方当事人进行了询问。本案现已审查终结。

安徽省安庆市中级人民法院一审查明，岳西县林业局于2009年为刘*颁发了面积0.6亩，使用权70年的林权证。2017年3月22日，岳西县国土资源局发布征收土地预公告，拟征收温泉镇桃岭村集体土地约69亩用于岳西县**烟花鞭炮销售有限公司新址建设。2017年5月，岳西县政府对预征收的土地边界进行了开挖定界。2017年5月27日，岳西县温泉镇人民政府办公室书面告知刘*，已将刘*户征地补偿款及青苗费共计15,497.05元打至其惠农卡。2017年5月18日，刘*向安徽省安庆市人民政府申请行政复议，请求确认岳西县政府征收温泉镇桃岭村105国道旁方家组、黄龙组土地的行政行为违法；责令岳西县政府停止土地征收行为，并停止岳西县**烟花鞭炮销售有限公司仓库新址搬迁工程。2017年7月13日，安徽省安庆市人民政府作出宜府行复决〔2017〕17号驳回行政复议申请决定，以案涉土地勘测定界行为属于预征地行为，刘*与该行为不具备利害关系为由驳回了刘*的行政复议申请。刘*提起本案行政诉讼，请求确认岳西县政府的征地行为违法。庭审中，刘*明确诉讼请求为，请求确认岳西县政府对刘*享有使用权的位于温泉镇桃岭村方家组的土地征收开挖行为违法。

安徽省安庆市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中岳西县政府提供的征地情况调查表、征地预公告等证据证明，岳西县政府拟征收岳西县温泉镇桃岭村69亩集体土地，该地块目前尚属预征地阶段，是征地行为的前期程序。土地勘测定界是项目用地从立项到审批过程中的重要环节，岳西县政府对拟征收土地边界进行开挖定界，是为了准确进行土地勘测定界，该土地勘测定界行为系岳西县政府为征地所做的前期相关工作。因预征地行为的效力具有不确定性，有可能被最终行为所否定，故该预征收行为存在并不代表最终行为必然对原土地权利人的权利义务产生实质影响。现刘*提供的证据亦不足以证明其0.6亩林地栽种有树木，岳西县政府对其林地树木进行了砍伐毁林。因岳西县政府的征地前置行为对刘*的权利义务未产生实际影响，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款第（六）项规定，裁定驳回刘*的起诉。

安徽省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。

安徽省高级人民法院二审认为，根据刘*提起诉讼时尚在施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，安徽省人民政府于2017年11月9日作出皖政地〔2017〕1070号批复，同意岳西县政府征收岳西县温泉镇桃岭村69亩集体土地。农村集体土地征收决定作出后，对于被征收人来讲，对其权利义务产生直接影响的是征收决定和补偿决定，其对征收决定和补偿决定不服的，可以依法通过申请行政复议或者提起行政诉讼的方式直接实现权利救济。本案中岳西县政府提供的征地情况调查表、征地预公告等证据证明，岳西县政府拟征收岳西县温泉镇桃岭村69亩集体土地，该地块目前尚属预征地阶段，是征地行为的前期程序，岳西县政府对拟征收土地边界进行开挖定界，是为了准确进行土地勘测定界，该土地勘测定界行为系岳西县政府为征地所做的前期相关工作。岳西县政府的征地前置行为对刘*的权利义务未产生实际影响，故一审法院裁定驳回刘*的起诉结果并无不当。刘*的上诉理由不能成立，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

刘*向本院申请再审称，1.岳西县政府2017年5月5日强行开挖土地，从刘*提供的航拍图片可以清楚的看到该开挖行为造成的实质损害，致使温泉镇桃花岭村方家组和黄龙组的约70亩林地被毁，刘*享有使用权的林地在开挖范围内。开挖行为对刘*的权利义务有实际影响，具有可诉性。一、二审法院认为“开挖系勘测定界行为，对刘*的权利义务没有实际影响”与事实不符，也与岳西县政府主动支付土地征收款的行为前后矛盾。2.刘*向岳西县国土资源局申请公开了此次征地行为的《征地勘测定界图》，并请专业测绘人员对刘*的土地进行测绘并出具了《关于刘*林地、旱地所处位置测绘情况报告》，《征地勘测定界图》及《测绘报告》可以证明岳西县政府实际征地面积与皖政地〔2017〕1070号批复不符，刘*的林地不在此次征地范围内。即使是征收范围的土地，岳西县政府也存在未批先征的违法行为。综上，岳西县政府对刘*的林地进行开挖平整属于征收行为，实体和程序均违法，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。

刘*申请再审过程中，提交了安徽省人民政府作出的皖政地〔2017〕1070号《关于岳西县2017年度第05批次城镇、集镇、村庄建设用地的批复》（以下简称1070号《批复》）一份，《岳西县人民政府关于岳西县2017年度第05批次城镇、集镇、村庄建设用地征收公告》所涉及的《征地勘测定界图》一份、岳西县华绘地理信息咨询服务有限公司2019年5月6日作出的《关于刘*林地、旱地所处位置测绘情况报告》一份、现场照片一组。用以证明刘*在征收范围之外的林地也被岳西县政府强占、清理。

岳西县政府辩称，在土地征收过程中，对被征收人权利义务产生直接影响的是征收决定和补偿决定。刘*的林地位于安徽省人民政府批准征收范围内。在安徽省人民政府作出征地批复以前，对拟征收林地边界进行开挖定界是为征地所做的前期工作，该征地前置行为对刘*的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性。一、二审裁定驳回刘*的起诉符合法律规定。请求驳回刘*的再审申请。

本院经审查认为，本案存在如下焦点问题：

一、关于事实认定问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：“被诉行政行为或者不作为存在的材料。”本案中，刘*一审中提交的航拍图能够比较客观地反映案涉土地的总体情况，结合刘*一审中提交的征地前照片，可证明征地范围内的大部分林木等附着物已被清理。刘*一审中还提交了开工报道、岳西县公安局报案回复等证据，能够对上述事实予以佐证。刘*一审中提交的林权证、征地补偿款告知书等证据可证明刘*的林地在征地范围内。考虑到被征收人举证能力问题，应视为刘*已经提供了证明被诉行政行为存在的证据。岳西县政府虽不予认可，但其提交的征地公告、征地协议、征地补偿款汇款证明等证据均非关于涉案林地地上附着物是否已经被清理的证据，不足以否定刘*提供的相关证据。刘*向本院提交的《关于刘*林地、旱地所处位置测绘情况报告》，进一步佐证了岳西县政府对案涉林地进行清理的事实。一审法院在刘*已经依法提供了相应证据，履行了举证责任的情况下，认为刘*提供的证据不足以证明被诉行政行为的存在，属认定事实不清。二审对此未予纠正，亦属认定事实不清。

二、关于法律适用问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的程序实现收回土地的目的。行政机关实施了强制清除地上附着物的行为，侵害了附着物所有权人合法权益的，地上附着物的所有权人有权提起行政诉讼。本案刘*并未与岳西县政府签订征收补偿协议，岳西县政府虽然在实施了清理行为后将征地补偿款及青苗费打至刘*的惠农卡内，但并不代表刘*已经认可岳西县政府的行为，而且刘*主张还有部分未支付补偿费的林地也已被清理。因此，刘*对岳西县政府实施的清除地上附着物的行为可提起行政诉讼。二审法院以刘*可对征收决定和补偿行为申请行政复议或提起行政诉讼为由驳回刘*的起诉，适用法律不当。清理地上附着物的目的不影响该行为是否侵害原告合法权益的认定，一、二审法院认为岳西县政府的清理行为是为了对拟征收土地边界进行开挖定界，该行为对刘*的权利义务未产生实际影响，亦属适用法律不当。

综上，一、二审裁定认定事实不清，适用法律不当，刘*的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

本案指令安徽省高级人民法院再审。