【裁判要旨】

根据“谁行为，谁被告”的原则，下级行政机关及部门实施了强制拆除行为，其系能独立承担法律责任的行政主体，并无证据证明上级行政机关具体实施或委托实施了强制拆除行为，在强制拆除责任主体明确的情况下，当事人以上级行政机关为被告提起确认违法之诉，缺乏事实根据。除非强制拆除行为的实施主体无法确定或者非行政主体实施了强制拆除行为，此时可以综合在案证据和多种因素推定强制拆除行为的适格被告。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申279号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏纯玉，男，1952年2月24日出生，汉族，住山东省济南市××王舍人××镇西××号。

再审被申请人(一审被告，二审被上诉人)：济南市人民政府，住所地：山东省济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。

法定代表人：孙述涛，市长。

再审被申请人(一审被告，二审被上诉人)：济南市历城区人民政府，住所地：山东省济南市山大北路47号。

法定代表人：刘科，区长。

再审被申请人(一审被告，二审上诉人)：济南市历城区人民政府王舍人街道办事处，住所地：山东省济南市历城区工业北路69号。

法定代表人：周晨，主任。

再审申请人苏纯玉因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府王舍人街道办事处（以下简称王舍人街道办事处）房屋行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1927号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法由审判员孙江、审判员杨科雄、审判员李智明组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

山东省济南市中级人民法院一审查明，苏纯玉系济南市历城区王舍人庄镇西沙河二村村民。2014年3月18日，济南市政府发布（济拟征公告［2014］104号）《拟征收土地公告》，告知拟对济南市历城区西沙河二村土地进行征收的有关事项，其中：拟征收土地范围为，东至冷水沟村土地，西至西沙河一村土地，北至西沙河二村土地，南至西沙河二村土地。拟征收土地用途：铁路用地。此后，历城区政府对包括本案所涉拟征收土地发布了冻结公告。2015年12月16日，济南市国土资源局发布（2015）373号《关于西沙河二村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收的济南市历城区西沙河二村土地的补偿标准、村民安置等事项作出方案安排，并告知对本方案有异议的，应在公示结束之日起5个工作日内书面提出听证申请，听证申请书送至济南市××资源局办公室。2015年12月16日，济南市国土资源局历城分局作为甲方、济南市历城区王舍人街道西沙河二村村民委员会作为乙方、济南市历城区石济铁路客运专线工程建设领导小组办公室作为丙方、济南市历城区人力资源和社会保障局作为丁方，签订土地征收补偿安置协议，对涉案土地的征收补偿安置费用、地上附着物及青苗补偿费及拨付方式、村民安置意见（包括如何货币安置、如何社保安置）、土地交付时间等进行了具体约定。2016年4月18日，济南市政府召开会议，专题研究了张马片区及济青高铁工程征地拆迁安置补偿问题会议，确定了对张马片区及济青高铁工程征地拆迁补偿有关标准，并确定了货币化补偿安置和实物安置相平衡、货币化补偿价格和周边商品房价格相平衡、货币安置标准与周边不同片区安置补偿标准相平衡，符合国家、省、市现行征地拆迁安置补偿政策的安置补偿原则。2016年5月7日，王舍人街道办事处工程建设指挥部发布《关于济青高铁、石济客专沙二村征地拆迁通知》，对征地拆迁的范围、主要任务、时间要求、安置方式及标准、奖励政策等事项作出告知，其中：时间要求方面，5月31日前完成非住宅的地上物清理拆迁工作，形成净地交付施工单位。6月30日前完成住宅在内的全部拆迁工作，将工程用地交付施工单位。2016年7月20日、2016年7月30日，苏纯玉所在村委会分两次收到相关征地拆迁补偿费用。2016年8月30日苏纯玉涉案房屋被拆除。苏纯玉不服上述拆除行为，提起本次行政诉讼。

另查明，2016年9月，苏纯玉因认为在其房屋被拆除过程中济南市公安局历城分局不履行法定职责，以济南市公安局历城分局为被告，向济南市历城区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认济南市公安局历城分局不履行法定职责违法。在该案审理过程中，济南市公安局历城分局提交书面答辩状，相关陈述内容为：“济南市历城区王舍人街道办事处西沙河二村张云英、王贤文、李素娥和苏纯玉等四户住宅属石济客专拆迁范围，是济南新东站片区的一部分。2016年8月29日王舍人街道办事处通知我局王舍人派出所将于8月30日组织对西沙河二村以上四户院落住宅进行清除。8月30日9时30分许，我局王舍人派出所接到张云英、王贤文、苏纯玉等多起报警称自己房子被强拆，随即王舍人派出所民警到达西沙河二村拆迁现场处警，根据现场情况和事前王舍人街道办事处的通知，当场对张云英、王贤文、苏纯玉等相关当事人告知该拆除房屋是政府拆迁行为，不属于公安机关管辖，如不服可到王舍人街道办事处等政府部门咨询协商解决或通过诉讼等途径解决。”现该案因苏纯玉自愿申请撤诉结案。

一审法院认为，本案的争议焦点是苏纯玉的房屋系由谁组织实施拆除。2016年9月，苏纯玉因认为在其房屋被拆除过程中济南市公安局历城分局不履行法定职责，曾以济南市公安局历城分局为被告，向济南市历城区人民法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，济南市公安局历城分局提交书面答辩意见，确认2016年8月29日王舍人街道办事处曾事前通知王舍人派出所将于8月30日组织对西沙河二村苏纯玉等人住宅进行清除，8月30日王舍人派出所民警曾到达西沙河二村拆迁现场处警的事实，并根据现场情况和事前王舍人街道办事处的通知，当场告知苏纯玉等人该拆除房屋行为是政府拆迁行为等事宜。因此，结合该证据及2016年5月7日王舍人街道办事处工程建设指挥部发布的《关于济青高铁、石济客专沙二村征地拆迁通知》，能够认定苏纯玉所涉房屋系由王舍人街道办事处组织实施强制拆除。

《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定，征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。苏纯玉的房屋未经法定程序不能被强制拆除，王舍人街道办事处未经上述法定程序，即组织实施了对苏纯玉房屋的拆除行为，违反了土地管理法的有关规定，应确认王舍人街道办事处拆除苏纯玉房屋违法。

另外，根据查明的事实，苏纯玉所在村集体土地因国家重点建设工程需要已经被纳入政府征收范围，此前济南市政府发布了预征收土地公告、历城区政府等相关部门亦进行了冻结通知告知、拟征收土地勘测调查及定界、土地补偿安置方案预告、土地补偿安置补偿协议签订、补偿款的拨付等工作，苏纯玉所在村集体土地征收程序在实施过程中。本案中，济南市政府及历城区政府实施的上述行为均系征收程序中的职权行为，苏纯玉并无证据证明济南市政府及历城区政府具体实施了对苏纯玉房屋强制拆除的违法行为，因此，本案中苏纯玉对济南市政府及历城政府的诉讼请求，没有事实依据，依法不能成立，不予支持。遂判决确认王舍人街道办事处将苏纯玉位于济南市××王舍人××镇西××号房屋强制拆除的行为违法；驳回苏纯玉对济南市政府、历城区政府的诉讼请求。

苏纯玉不服，提起上诉。

山东省高级人民法院二审认为，本案中，苏纯玉在原审中提交了济南市公安局历城分局在其他案件中的《答辩状》，该《答辩状》对于2016年8月29日王舍人街道办事处曾事前通知王舍人派出所将于8月30日组织对西沙河二村再审申请人等人的住宅进行清除以及8月30日王舍人派出所民警曾到达西沙河二村拆迁现场处警的事实予以确认，同时能够证明公安机关的工作人员根据拆除涉案房屋的现场情况和事前王舍人街道办事处的通知，当场告知苏纯玉等人该拆除房屋是政府拆迁行为等事实。原审法院结合该证据及2016年5月7日王舍人街道办事处工程建设指挥部发布的《关于济青高铁、石济客专沙二村征地拆迁通知》，认定苏纯玉的涉案房屋系由王舍人街道办事处组织实施强制拆除，进而依据《山东省土地征收管理办法》第三十三条的规定，认定王舍人街道办事处未经法定程序，组织实施对苏纯玉的涉案房屋的拆除行为，违反了土地管理法的有关规定，判决确认王舍人街道办事处拆除苏纯玉的涉案房屋违法，并无不当。苏纯玉没有证据能够证明济南市政府及历城区政府具体实施了对其房屋强制拆除的违法行为，一审法院认定苏纯玉对济南市政府及历城政府的诉讼请求没有事实依据，判决驳回其诉讼请求亦无不当。故苏纯玉的上诉理由不能成立，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判决。

苏纯玉不服上述行政判决，向本院申请再审称，1.现有证据能够证明再审被申请人济南市政府及历城区政府组织安排、参与实施了涉案强拆行为。根据再审申请人提供的证据，涉案区域征收行为的统筹领导组织主体是济南市政府，具体工作的指挥组织主体是历城区政府，具体工作的实施主体是王舍人街道办事处，再审申请人的房屋正是在三再审被申请人履行上述职责的过程中被非法拆除的。2.再审被申请人作为强制拆除再审申请人房屋的直接受益人，应当对涉案强拆行为承担相应的法律责任。在再审被申请人无法提出相反证据证明再审申请人房屋不是其拆除的情况下，应推定拆除行为系再审被申请人所为，相应法律后果亦应当由其共同承担。3.一、二审判决确认再审被申请人王舍人街道办事处为强拆主体，明显违法。因为王舍人街道办事处系历城区政府的派出机构，不具备承担权利义务的资格，其应负的法律责任依法由历城区政府承担。4.再审被申请人强制拆除再审申请人房屋的行为严重违反法定程序，且已经造成恶劣的后果，应确认违法。5.二审法院未经开庭即迳行判决，程序严重违法。据此请求：撤销一、二审行政判决，指令山东省高级人民法院再审本案。

本院认为，本案的争议问题系再审被申请人济南市政府和历城区政府对再审申请人苏纯玉的房屋是否实施了强制拆除行为。本案中，再审申请人在其再审申请书中称，“涉案区域征收行为的统筹领导组织主体是济南市政府，具体工作的指挥组织主体是历城区政府，具体工作的实施主体是王舍人街道办事处”，根据“谁行为，谁被告”的原则，原审法院结合王舍人派出所民警曾到达西沙河二村拆迁现场处警的事实及王舍人街道办事处工程建设指挥部发布的《关于济青高铁、石济客专沙二村征地拆迁通知》等证据，认定苏纯玉的涉案房屋系由王舍人街道办事处组织实施强制拆除，进而以王舍人街道办事处未经法定程序，组织实施对苏纯玉的涉案房屋的拆除行为，违反了土地管理法的有关规定为由，确认王舍人街道办事处拆除苏纯玉的涉案房屋违法，并无不当。而再审申请人诉称济南市政府及历城区政府具体实施了对其房屋强制拆除的违法行为，因其未能提供证据证明，难以成立。一审法院据此判决驳回其提出的该诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，亦无不当。至于再审申请人提出“二审法院未经开庭即迳行判决，程序严重违法”的主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。但经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因此，再审申请人的该主张不能成立。

综上，苏纯玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回苏纯玉的再审申请。

审判长　孙　江

审判员　杨科雄

审判员　李智明

二〇一九年三月二十五日

书记员　申泽斌